La representación territorial en el Congreso de España
La distribución territorial de los escaños en el Congreso de los Diputados constituye uno de los elementos más determinantes del sistema político español, configurando no solo la composición de la Cámara Baja sino también las estrategias electorales de los partidos y la propia naturaleza de la representación democrática. Este sistema, que toma la provincia como circunscripción electoral básica, genera efectos profundos sobre la proporcionalidad del voto y la articulación territorial del poder político en España.
El diseño actual de la representación territorial tiene sus raíces en los debates constituyentes de 1977-1978. Los padres de la Constitución optaron por mantener la provincia como circunscripción electoral, una decisión que reflejaba tanto la voluntad de garantizar la representación de todos los territorios como el peso de la tradición administrativa española. La provincia, creada como demarcación territorial en 1833 por Javier de Burgos, había sobrevivido a todos los cambios de régimen político y se había consolidado como referente identitario y administrativo.
El artículo 68 de la Constitución establece los parámetros básicos del sistema: entre 300 y 400 diputados, la provincia como circunscripción, una representación mínima inicial para cada provincia y el resto de los escaños distribuidos en proporción a la población. La Ley Orgánica del Régimen Electoral General concretó estos principios fijando el número de diputados en 350, asignando un mínimo de 2 escaños por provincia (1 para Ceuta y Melilla) y distribuyendo los 248 restantes según la población de derecho.
Esta fórmula de reparto genera una sobrerrepresentación sistemática de las provincias menos pobladas. Soria, con aproximadamente 88.000 habitantes, elige 2 diputados, lo que supone un diputado por cada 44.000 habitantes. Madrid, con más de 6,7 millones de habitantes y 37 escaños, necesita unos 181.000 habitantes por diputado. Esta desproporción, que cuadruplica el valor del voto soriano respecto al madrileño, responde a la voluntad constitucional de garantizar una representación mínima territorial.
El mapa actual de la representación muestra enormes disparidades. Las provincias con mayor número de escaños son Madrid (37), Barcelona (32), Valencia (15), Sevilla (12), Alicante (12) y Málaga (11). En el extremo opuesto, 26 provincias eligen entre 2 y 4 diputados. Esta distribución refleja fielmente la desigual distribución demográfica de España, donde el 50% de la población se concentra en solo 10 provincias, mientras las 20 provincias menos pobladas apenas suman el 10% del total.
La evolución demográfica de las últimas décadas ha acentuado estos desequilibrios. El proceso de urbanización y litoralización ha vaciado el interior peninsular mientras las grandes áreas metropolitanas y la costa mediterránea no han dejado de crecer. Entre 1977 y 2023, provincias como Soria, Teruel o Zamora han perdido más del 20% de su población, mientras Madrid ha crecido un 50% y Alicante o Málaga han aumentado más del 70%. Sin embargo, el reparto de escaños apenas ha variado, ya que el mínimo provincial garantiza que ninguna provincia pierda representación por despoblación.
El sistema genera lo que los politólogos denominan "malapportionment" o mala distribución de escaños. Según los cálculos académicos, aproximadamente 30 escaños están mal distribuidos respecto a un criterio de proporcionalidad poblacional estricta. Si se aplicara una distribución puramente proporcional, Madrid tendría 42-43 diputados en lugar de 37, Barcelona 35-36 en lugar de 32, mientras provincias como Soria o Teruel tendrían un único representante.
Esta sobrerrepresentación del territorio menos poblado interactúa con el sistema electoral D'Hondt produciendo efectos multiplicadores. En las circunscripciones pequeñas, la barrera efectiva para obtener representación es muy superior al 3% legal. En una provincia de 3 escaños, un partido necesita acercarse al 25% de los votos para garantizarse representación. En una de 5 escaños, el umbral efectivo ronda el 15-17%. Solo en las circunscripciones grandes como Madrid o Barcelona la barrera efectiva se aproxima al umbral legal.
El fenómeno tiene consecuencias directas sobre el sistema de partidos. Los partidos de ámbito estatal con voto concentrado territorialmente obtienen mejores resultados que aquellos con voto disperso. Un partido nacionalista o regionalista que concentre el 30% de los votos en una sola provincia obtendrá representación segura, mientras que un partido estatal que obtenga el 5% en todas las provincias puede quedarse sin ningún escaño. Este efecto explica parcialmente la presencia continuada de partidos nacionalistas vascos y catalanes en el Congreso frente a las dificultades históricas de formaciones estatales minoritarias.
La geografía electoral resultante muestra patrones muy definidos. El PSOE ha mostrado históricamente fortaleza en Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha, beneficiándose de la sobrerrepresentación de las provincias rurales del sur. El PP ha dominado tradicionalmente en Castilla y León, Galicia y las provincias del interior, también sobrerrepresentadas. Los partidos nacionalistas maximizan su rendimiento en escaños al concentrar su voto en pocas circunscripciones. Mientras tanto, formaciones como IU, UPyD o Ciudadanos en sus inicios han sufrido la penalización de tener un voto disperso en circunscripciones medianas y pequeñas.
El debate sobre la reforma del sistema de representación territorial ha sido recurrente en la política española. Las propuestas van desde ajustes menores hasta reformas estructurales. Algunos sugieren reducir el mínimo provincial de 2 a 1 escaño, lo que liberaría 47 diputados para distribuir proporcionalmente. Otros proponen crear circunscripciones autonómicas o incluso una circunscripción única nacional. Propuestas intermedias plantean un sistema mixto con una parte de los diputados elegidos en circunscripciones provinciales y otra en circunscripción única de compensación.
Los defensores del sistema actual argumentan que la sobrerrepresentación territorial cumple funciones importantes en un país con graves desequilibrios demográficos. Garantiza que las zonas despobladas mantengan voz en las instituciones nacionales, evita que el Congreso refleje exclusivamente los intereses de las grandes urbes y mantiene la conexión entre representantes y territorio. La provincia, además, es una demarcación conocida y consolidada que facilita la organización electoral.
Los críticos señalan que la desigualdad del voto vulnera el principio democrático de "una persona, un voto". Argumentan que el sistema distorsiona la voluntad popular, dificulta la entrada de nuevas fuerzas políticas y perpetúa dinámicas clientelares en las provincias pequeñas. La sobrerrepresentación rural, añaden, no ha servido para frenar la despoblación ni para que estos territorios reciban mayor atención política.
El Tribunal Constitucional ha avalado repetidamente el sistema en sentencias que subrayan que la Constitución no impone una proporcionalidad estricta. En su jurisprudencia, el alto tribunal ha establecido que la representación territorial es un valor constitucional que puede modular el principio de proporcionalidad. La STC 45/1992 señaló que "la adecuación entre el número de residentes en una circunscripción y el número de escaños que a la misma correspondan no puede ser matemática".
La comparación internacional muestra que España no es excepcional en su tratamiento de la representación territorial. El Senado estadounidense otorga 2 senadores a cada estado independientemente de su población. El Bundestag alemán garantiza representación mínima a cada Land. Sin embargo, la mayoría de democracias europeas han evolucionado hacia sistemas más proporcionales, con circunscripciones más grandes o mecanismos de compensación.
Los efectos del sistema sobre la gobernabilidad han sido objeto de intenso análisis académico. La sobrerrepresentación de las zonas rurales, combinada con el sesgo mayoritario del sistema D'Hondt en circunscripciones pequeñas, ha facilitado históricamente la formación de mayorías parlamentarias. Entre 1982 y 2015, el sistema produjo mayorías absolutas o muy amplias que permitieron gobiernos estables. La fragmentación parlamentaria posterior a 2015 ha mostrado que estos efectos tienen límites cuando irrumpen nuevas fuerzas políticas.
La dimensión autonómica añade complejidad al debate. Algunas comunidades autónomas están claramente sobrerrepresentadas en conjunto. Castilla y León, con el 5,2% de la población española, elige el 8,9% de los diputados. Castilla-La Mancha, con el 4,3% de la población, tiene el 6% de los escaños. En contraste, Madrid con el 14,2% de la población solo elige el 10,6% de los diputados, y Cataluña con el 16,4% de la población obtiene el 13,4% de la representación.
El impacto en las campañas electorales es notable. Los partidos concentran recursos en las provincias medianas donde pequeños cambios en votos pueden traducirse en ganancias o pérdidas de escaños. Las provincias muy grandes, donde los escaños se reparten entre muchos partidos, y las muy pequeñas, donde el reparto está casi predeterminado, reciben menos atención. Este fenómeno refuerza las dinámicas de despoblación al reducir la relevancia política de los territorios menos habitados.
La representación territorial también influye en la composición sociológica del Congreso. Los diputados de provincias pequeñas suelen tener perfiles más vinculados al territorio, con trayectorias políticas locales y provinciales. Los de grandes circunscripciones incluyen más perfiles técnicos, profesionales de la política y representantes de sectores sociales específicos. Esta diversidad enriquece el debate parlamentario pero también puede generar diferencias en las prioridades y enfoques políticos.
Las propuestas de reforma enfrentan obstáculos significativos. Cualquier cambio en el sistema electoral requiere modificar la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, lo que exige mayoría absoluta en el Congreso. Los partidos beneficiados por el sistema actual tienen pocos incentivos para cambiarlo. Además, una reforma profunda que alterase la provincia como circunscripción requeriría modificar el artículo 68 de la Constitución, un proceso aún más complejo que necesita mayorías cualificadas y posiblemente un referéndum.
