Diferencias entre el Senado y el Congreso: qué hace cada uno
El sistema parlamentario español se articula en torno a dos cámaras que, aunque comparten la función legislativa, desempeñan roles muy diferentes en la arquitectura constitucional del Estado. El Congreso de los Diputados y el Senado conforman las Cortes Generales, pero sus atribuciones, composición y peso político real difieren sustancialmente. Comprender estas diferencias resulta fundamental para entender cómo funciona la democracia española y por qué el protagonismo de una cámara eclipsa frecuentemente a la otra.
La composición de ambas cámaras refleja concepciones distintas de la representación democrática. El Congreso cuenta con 350 diputados elegidos por sufragio universal en circunscripciones provinciales mediante un sistema proporcional corregido. El Senado, por su parte, tiene una composición variable que actualmente ronda los 265 senadores. De estos, 208 son elegidos directamente por los ciudadanos (4 por cada provincia peninsular, con variaciones en los territorios insulares) y los restantes son designados por los parlamentos autonómicos, a razón de uno por comunidad autónoma más otro por cada millón de habitantes.
Esta diferencia en los sistemas de elección tiene consecuencias profundas. Mientras el Congreso busca reflejar la pluralidad política del país mediante la representación proporcional, el Senado emplea un sistema mayoritario que prima a las fuerzas políticas más votadas en cada provincia. En las elecciones al Senado, cada elector puede votar hasta tres candidatos en las provincias peninsulares, resultando elegidos los cuatro más votados. Este sistema favorece que el partido ganador en una provincia obtenga tres de los cuatro senadores, generando mayorías más amplias que las existentes en el Congreso.
La función legislativa, compartida formalmente por ambas cámaras, se ejerce de manera muy desigual. El proceso legislativo ordinario comienza habitualmente en el Congreso, que tiene prioridad para tramitar los proyectos de ley del Gobierno y donde se presentan la mayoría de las proposiciones de ley. Una vez aprobado un texto en el Congreso, pasa al Senado, que dispone de dos meses (veinte días en los proyectos declarados urgentes) para introducir enmiendas o vetar el texto completo. Sin embargo, el Congreso puede levantar el veto del Senado por mayoría absoluta, o por mayoría simple transcurridos dos meses desde su interposición.
Esta subordinación del Senado en el proceso legislativo se manifiesta especialmente en determinadas materias. Las leyes orgánicas requieren mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto, sin que el Senado tenga capacidad real de bloqueo. Los Presupuestos Generales del Estado, la ley más importante de cada ejercicio, tienen plazos tasados que reducen aún más el margen de maniobra del Senado. En materia tributaria, el Senado no puede crear ni modificar tributos, solo suprimir o reducir los aprobados por el Congreso.
El control al Gobierno marca otra diferencia sustancial entre ambas cámaras. El Congreso ostenta la exclusividad en los mecanismos fundamentales de control político: la investidura del presidente del Gobierno, la moción de censura y la cuestión de confianza. El presidente del Gobierno necesita la confianza del Congreso para ser investido y solo ante esta cámara responde políticamente. Una moción de censura aprobada por el Congreso provoca automáticamente el cese del Gobierno, sin que el Senado tenga participación alguna en el proceso.
El Senado ejerce funciones de control más limitadas. Puede formular preguntas e interpelaciones a los miembros del Gobierno, que comparecen regularmente ante sus comisiones. Sin embargo, estas actividades tienen menor impacto político y mediático que las sesiones de control en el Congreso. La sesión de control al Gobierno en el Senado, que se celebra en semanas alternas los martes, recibe una atención mediática marginal comparada con la del Congreso de los miércoles.
La definición constitucional del Senado como "cámara de representación territorial" contrasta con su limitada capacidad real para defender los intereses territoriales. Aunque los senadores autonómicos representan teóricamente a sus comunidades, votan siguiendo generalmente las directrices de sus partidos políticos nacionales. La Comisión General de las Comunidades Autónomas, creada para canalizar la dimensión territorial del Senado, ha tenido un desarrollo muy inferior al inicialmente previsto.
Las iniciativas legislativas de las comunidades autónomas deben presentarse ante el Senado, que las toma en consideración antes de remitirlas al Congreso. Sin embargo, este trámite es fundamentalmente formal y no otorga al Senado capacidad real de influencia sobre la legislación de interés autonómico. Los intentos de reforma del Senado para convertirlo en una verdadera cámara territorial, al estilo del Bundesrat alemán, han fracasado sistemáticamente ante la falta de consenso político.
El Senado conserva algunas prerrogativas exclusivas de particular relevancia. El artículo 155 de la Constitución, que permite la intervención del Estado en las comunidades autónomas en casos excepcionales, requiere la autorización del Senado por mayoría absoluta. Esta disposición, aplicada en Cataluña en 2017, otorgó protagonismo temporal a una cámara habitualmente secundaria. También corresponde al Senado autorizar los convenios de cooperación entre comunidades autónomas cuando excedan la mera gestión y prestación de servicios.
La actividad internacional muestra otra faceta de la especialización funcional entre cámaras. Mientras el Congreso debe autorizar determinados tratados internacionales y tiene la última palabra sobre cualquier compromiso internacional que afecte a materias de su competencia exclusiva, el Senado ha desarrollado una intensa actividad de diplomacia parlamentaria a través de sus grupos de amistad con otros países y su participación en organismos interparlamentarios.
Las diferencias se extienden también a la organización interna y el funcionamiento cotidiano. El Congreso cuenta con 31 comisiones permanentes que replican la estructura ministerial del Gobierno, mientras el Senado tiene 25 comisiones, algunas con denominaciones y competencias que no coinciden exactamente con las del Congreso. Esta disparidad dificulta en ocasiones la tramitación coordinada de iniciativas que deben pasar por ambas cámaras.
El calendario de trabajo también difiere significativamente. Mientras el Congreso concentra su actividad plenaria en las semanas designadas al efecto, con comisiones en semanas alternas, el Senado mantiene un ritmo diferente que busca complementar el trabajo del Congreso. Esta descoordinación genera en ocasiones acumulación de trabajo legislativo al final de los periodos de sesiones, cuando el Senado debe tramitar con urgencia las leyes aprobadas por el Congreso.
El presupuesto de ambas cámaras refleja igualmente su diferente peso institucional. En 2023, el presupuesto del Congreso ascendió a 239 millones de euros, mientras el del Senado fue de 161 millones. Esta diferencia se explica por el mayor número de diputados, la más intensa actividad legislativa y de control, y la mayor complejidad organizativa del Congreso. El coste por escaño es, sin embargo, superior en el Senado debido a las economías de escala.
La visibilidad pública y el impacto mediático de ambas instituciones presentan un contraste aún más acusado. Los debates del Congreso, especialmente las sesiones de investidura, las mociones de censura y el control semanal al Gobierno, concitan gran atención mediática y ciudadana. El Senado, salvo en ocasiones excepcionales, permanece en un segundo plano informativo. Esta diferencia de visibilidad refuerza la percepción del Senado como cámara secundaria o de "segunda lectura".
El perfil de diputados y senadores también muestra diferencias significativas. Mientras los diputados suelen incluir a las principales figuras de cada partido, portavoces mediáticos y especialistas sectoriales, el Senado acoge frecuentemente a veteranos políticos en el final de su carrera, cargos autonómicos y locales que compatibilizan funciones, y políticos en transición hacia otras responsabilidades. Esta diferencia en los perfiles contribuye a la menor relevancia política de la cámara alta.
La reforma del Senado ha sido un tema recurrente en el debate político español desde la transición democrática. Las propuestas han oscilado entre su supresión, defendida por quienes lo consideran redundante y costoso, y su transformación en una auténtica cámara territorial. El modelo más citado es el Bundesrat alemán, donde los gobiernos de los Länder están directamente representados y participan en la legislación federal. Sin embargo, trasladar este modelo a España requeriría una reforma constitucional de gran calado.
Otras propuestas más modestas buscan potenciar el papel territorial del Senado sin reformar la Constitución. Incluyen la celebración de un debate anual sobre el estado de las autonomías, la comparecencia regular de presidentes autonómicos, o la especialización del Senado en legislación de impacto territorial. Algunas de estas medidas se han implementado parcialmente, pero sin alterar sustancialmente el papel secundario de la cámara.
La experiencia comparada muestra modelos muy diversos de bicameralismo. El Senado estadounidense ejerce poderes equivalentes o superiores a la cámara baja en muchas materias. La Cámara de los Lores británica, aunque reformada, mantiene capacidad de revisión y demora legislativa. El Senado italiano, hasta su reciente reforma, tenía poderes casi idénticos a la Cámara de Diputados. El modelo español se acerca más a los sistemas de bicameralismo asimétrico o imperfecto, donde una cámara tiene clara preeminencia.
El debate sobre la utilidad del Senado continúa vigente en la política española. Sus defensores argumentan que proporciona una segunda reflexión sobre las leyes, permite la representación específica de los territorios y ejerce funciones especializadas valiosas. Los críticos señalan su escasa capacidad real de influencia, el coste de mantener una institución redundante y la confusión que genera en los ciudadanos la existencia de dos cámaras con funciones solapadas.
