Cómo se aprueba una ley: el camino desde la idea hasta el BOE
El proceso por el cual una idea se convierte en ley en España constituye uno de los procedimientos más regulados y, paradójicamente, menos comprendidos del sistema democrático. Cada año, el Congreso de los Diputados tramita alrededor de un centenar de iniciativas legislativas, aunque solo una parte de ellas completará el recorrido hasta su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
El origen de una ley puede encontrarse en tres fuentes distintas, cada una con sus propias características y requisitos. La más frecuente es la iniciativa del Gobierno, que presenta proyectos de ley tras su aprobación en Consejo de Ministros. Según datos del Congreso, aproximadamente el 80% de las leyes aprobadas en cada legislatura tienen su origen en el ejecutivo. Los grupos parlamentarios también pueden presentar proposiciones de ley, necesitando únicamente la firma de su portavoz o la de quince diputados. La tercera vía, la iniciativa legislativa popular, requiere 500.000 firmas acreditadas ante la Junta Electoral Central y excluye materias como las tributarias, las de carácter internacional o la prerrogativa de gracia.
Una vez que la iniciativa llega a la Mesa del Congreso, este órgano verifica que cumple los requisitos formales y la admite a trámite, publicándose en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. En el caso de las proposiciones de ley, antes de iniciar la tramitación ordinaria, deben superar el debate de toma en consideración, donde el pleno decide si acepta iniciar el proceso legislativo. Los proyectos del Gobierno no requieren este trámite previo.
El siguiente paso consiste en la apertura del plazo de enmiendas, que habitualmente es de quince días hábiles, aunque la Mesa puede ampliarlo si los grupos parlamentarios lo solicitan. Durante este periodo, los diputados pueden presentar enmiendas a la totalidad, que proponen la devolución del texto al Gobierno o un texto alternativo completo, o enmiendas parciales que sugieren modificaciones a artículos concretos. En textos complejos como los Presupuestos Generales del Estado, es habitual que se presenten miles de enmiendas parciales.
Si se presentan enmiendas a la totalidad, el pleno debe debatirlas y votarlas. De prosperar alguna, el proyecto o proposición queda rechazado. Si no hay enmiendas a la totalidad o estas son rechazadas, el texto pasa a la comisión parlamentaria correspondiente según su materia: Justicia, Educación, Sanidad o cualquiera de las comisiones permanentes del Congreso.
En la fase de comisión se produce el trabajo más detallado sobre el texto. Se nombra una ponencia, formada por representantes de cada grupo parlamentario en proporción a su peso en la cámara, que estudia las enmiendas parciales y elabora un informe. La Ley del Suelo de 2007, por ejemplo, estuvo más de seis meses en esta fase debido a la complejidad técnica de la materia y el elevado número de enmiendas presentadas.
Posteriormente, la comisión debate y vota el dictamen de la ponencia, artículo por artículo y enmienda por enmienda. Los acuerdos alcanzados en esta fase suelen mantenerse en el pleno, aunque los grupos pueden reservar enmiendas para su debate en la sesión plenaria. El trabajo en comisión permite un análisis más sosegado y técnico, lejos del foco mediático del hemiciclo.
El debate en el pleno constituye la fase más visible del proceso legislativo. Los grupos parlamentarios disponen de tiempos tasados para defender sus posiciones, proporcionales a su representación en la cámara. Se votan las enmiendas que los grupos han mantenido vivas y, finalmente, el conjunto del texto. La mayoría simple es suficiente para la aprobación de las leyes ordinarias, mientras que las leyes orgánicas requieren mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
Una vez aprobado en el Congreso, el texto se remite al Senado, que dispone de dos meses para tramitarlo, plazo que se reduce a veinte días naturales cuando el proyecto se declara urgente. El Senado puede aprobar el texto sin modificaciones, introducir enmiendas o vetarlo completamente. En los dos últimos casos, el proyecto vuelve al Congreso, que puede aceptar las enmiendas por mayoría simple o rechazarlas y confirmar el texto inicial por mayoría absoluta. Los vetos del Senado pueden levantarse inmediatamente por mayoría absoluta o transcurridos dos meses por mayoría simple.
La Ley de Memoria Democrática ilustra perfectamente este proceso. Presentada como proyecto de ley por el Gobierno en julio de 2021, fue admitida a trámite por la Mesa del Congreso y publicada en el Boletín de las Cortes. Durante el plazo de enmiendas se presentaron 4 enmiendas a la totalidad y más de 600 enmiendas parciales. Tras ser rechazadas las enmiendas de totalidad en octubre de 2021, el proyecto pasó a la Comisión Constitucional, donde la ponencia trabajó durante meses. El dictamen de la comisión se aprobó en junio de 2022, y el pleno del Congreso aprobó el texto en julio. El Senado introdujo varias enmiendas en septiembre, pero el Congreso las rechazó en octubre de 2022, confirmando su texto original.
El procedimiento puede acelerarse significativamente cuando se declara la urgencia. En estos casos, los plazos se reducen a la mitad y se suprimen algunos trámites. Durante la pandemia de COVID-19, varios decretos leyes se convalidaron y tramitaron como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia, completando todo el proceso en pocas semanas.
Existen también procedimientos especiales para determinados tipos de normas. Las leyes de presupuestos tienen plazos tasados constitucionalmente y prioridad absoluta en la tramitación. Los tratados internacionales siguen un procedimiento específico que puede requerir autorización previa de las Cortes. La reforma constitucional tiene sus propios mecanismos, mucho más exigentes, que pueden incluir la disolución de las cámaras y un referéndum.
Una vez que ambas cámaras han dado su aprobación definitiva, el texto se envía al Rey para su sanción, que debe producirse en el plazo de quince días. La sanción real es un acto debido sin margen de discrecionalidad. Tras la sanción, el Rey ordena la publicación de la ley en el Boletín Oficial del Estado. La propia ley establece cuándo entra en vigor, siendo lo habitual veinte días después de su publicación completa en el BOE, aunque puede establecer una vacatio legis mayor o su entrada en vigor inmediata.
El tiempo medio de tramitación de una ley ordinaria en España oscila entre seis y doce meses, aunque existen grandes variaciones. Leyes consensuadas y técnicas pueden aprobarse en tres o cuatro meses, mientras que normas polémicas o muy complejas pueden demorarse años. La Ley de Enjuiciamiento Criminal, actualmente en tramitación, lleva más de dos años desde su presentación debido a su extensión y las profundas reformas que plantea en el sistema judicial.
La producción legislativa varía significativamente según el contexto político. Las legislaturas con mayorías absolutas suelen aprobar más leyes, mientras que en periodos de gobierno en minoría muchas iniciativas decaen o se retiran ante la falta de apoyos. Durante la XIV legislatura, marcada por la fragmentación parlamentaria, se aprobaron menos de 50 leyes, mientras que en legislaturas anteriores con mayorías estables se superaban habitualmente el centenar.
